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關于在公共服務領域加快推行政府和社會資本合作模式的指導意見
發布時間:2015/10/13 18:57:31 | 來源:新疆上海企業聯合會(商會) | 作者:商會辦公室

  新疆維吾爾自治區人民政府辦公廳

文 件

新政辦發〔2015127


 

關于在公共服務領域加快推行政府和社會資本合作模式的指導意見

 

伊犁哈薩克自治州,各州、市、縣(市)人民政府,各行政公署,自治區人民政府各部門、各直屬機構:

  為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神和國務院辦公廳《轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔201542號)要求,在公共服務領域加快推行政府和社會資本合作模式,經自治區人民政府同意,現提出如下意見。

  一、重大意義

  政府和社會資本合作模式是政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商原則訂立合同,明確責權利關系,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價,保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發揮市場機制作用,提升公共服務的供給質量和效率,實現公共利益最大化。

 ?。ㄒ唬┯欣詡涌熳湔澳?,實現政企分開、政事分開。作為社會資本的境內外企業、社會組織和中介機構承擔公共服務涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任,政府作為監督者和合作者,減少對微觀事務的直接參與,加強發展戰略制定、社會管理、市場監管、績效考核等職責,有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題。

 ?。ǘ┯欣詿蚱菩幸底既胂拗?,激發經濟活力和創造力。政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制,鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務,給予中小企業更多參與機會,大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間,激發市場主體活力和發展潛力,有利于盤活社會存量資本,形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道,打造新的經濟增長點,增強經濟增長動力。

 ?。ㄈ┯欣諭晟撇普度牒凸芾矸絞?,提高財政資金使用效益。在政府和社會資本合作模式下,政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價,以績效評價結果作為對價支付依據,并納入預算管理、財政中期規劃和政府財務報告,能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入,符合代際公平原則,有效彌補當期財政投入不足,有利于減輕當期財政支出壓力,平滑年度間財政支出波動,防范和化解政府性債務風險。

  二、總體思路

 ?。ㄒ唬┲傅妓枷?。貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和自治區黨委八屆六次全委(擴大)會議精神,改革創新公共服務供給機制和投入方式,發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮政府作用,引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給,滿足公眾對提高公共產品和公共服務供給水平的訴求,為企業提供新的發展空間。

 ?。ǘ┦視梅段?。能源、交通運輸、水利、環境?;?、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域。

 ?。ㄈ┓⒄鼓勘?。2015年,要基本做到健全組織機構、完善制度體系、明確操作流程、制定扶持政策、分清部門責任,建立政府和社會資本合作項目庫,積極推出一批示范試點項目。從2016年起,廣泛推廣政府和社會資本合作模式,逐步覆蓋到公共服務領域所有適用項目。

  三、基本原則

 ?。ㄒ唬┮婪ê瞎嬖?。將政府和社會資本合作模式納入法制化軌道,建立健全制度體系,?;げ斡敫鞣降暮戲ㄈㄒ?,明確全生命周期管理要求,確保項目規范實施。

 ?。ǘ┲嘏德腦莢?。牢固樹立契約理念,保證政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等,堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。

 ?。ㄈ┕該髟?。實行陽光化運作,依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息,保障公眾知情權,對參與各方形成有效監督和約束。

 ?。ㄋ模┕謔芤嬖?。加強政府監管,將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合,促進社會資本競爭和創新,確保公共利益最大化。

 ?。ㄎ澹┗韌自?。鼓勵各級政府和行業主管部門因地制宜,探索符合當地實際和行業特點的做法,總結提煉經驗,形成適合我區區情的發展模式。堅持必要、合理、可持續的財政投入原則,有序推進項目實施,控制項目的政府支付責任,防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾,帶來支出壓力。

  四、前提條件

 ?。ㄒ唬┍匭胱裱婀蠶?,所有政府和社會資本合作項目要保證政府、社會投資者和公眾利益共享,不得任何一方獨享。

 ?。ǘ┍匭胱裱縵展駁?,風險與利益對等,政府和社會投資者共同承擔風險,不得任何一方獨自承擔。

 ?。ㄈ┍匭胱裱怖孀畬蠡?,政府和社會資本合作項目均為公共服務領域項目,必須充分體現和照顧公共利益。

 ?。ㄋ模┍匭胱裱緇嶁б婧途瞇б婕婀?,優先保障公共服務供給,同時創造條件吸引社會投資。

 ?。ㄎ澹┍匭胱裱找嬖際?,既要保障投資者有合理收益,調動其積極性;又要有約束,避免出現暴利。

五、操作方法

 ?。ㄒ唬┱蛻緇嶙時競獻饗钅客耆梢醞ü钅客旯ず蟮氖輾牙床鉤ネ蹲屎馱擻殺鏡?,應通過收費解決。

 ?。ǘ┫鐘惺輾鴨鄹窕共荒芡耆餼鐾蹲屎馱擻殺?,但還有調價空間的,可以通過逐步調整價格來收回投資和維護運營。

 ?。ㄈ┎荒芡ü輾鴉虻骷鄯絞絞棧贗蹲屎馱擻殺鏡?,可以通過政府購買服務的方式,由政府出資補償投資和維護運營。

 ?。ㄋ模┱蛻緇嶙時競獻饗钅渴塹褪輾鴉蠆皇輾訓南钅?,政府可以通過配置土地資源、礦產資源和政府掌握的其他資源,補償投資和維護運營。

 ?。ㄎ澹┒允找姹冉蝦玫惱蛻緇嶙時競獻饗钅?,可以采取外包的辦法,確定合理的收益。

  六、風險防范

 ?。ㄒ唬┓婪緞榧俸獻饗钅?,名義上是合作,實質是政府借債建設運營項目。

 ?。ǘ┓婪渡緇嵬蹲嗜死霉卜竦穆⒍蝦吞匭砭ɡ┐笫輾遜段Ш吞岣呤輾馴曜既〉枚鍆飫?。

 ?。ㄈ┓婪鍛磺蚰諭嘈禿獻饗钅渴輾馴曜?、補貼標準等不統一,導致合作項目運作不規范、不平等。

 ?。ㄋ模┓婪逗獻饗钅坎僮韃煌該?。政府和社會資本合作項目一般采取“一事一議”的辦法來確定,要公開透明,主動接受社會監督,防止利益輸送。

 ?。ㄎ澹┓婪逗獻饗钅吭擻;跋旃怖?。政府和社會資本合作項目實施過程中,社會投資者一旦出現經營?;跋斕焦卜襝钅空T俗?,政府部門應及時啟動應急措施維持項目正常運轉,避免影響公眾利益,影響社會穩定。

  七、效益目標

 ?。ㄒ唬┦諧∨渲米試吹木齠ㄐ宰饔玫玫匠浞址⒒?,實現資源優化配置,公共服務質量和運行效率明顯改善。

 ?。ǘ┗∩枋┖凸卜窳煊蟯蹲式峽煸齔?,經濟社會快速發展。

 ?。ㄈ┱翊蠓冉檔?,更多的財政資金用在改善民生和維護社會穩定方面。

 ?。ㄋ模┕?、民資、外資進一步融合,市場活力不斷增強,混合所有制經濟加快發展。

 ?。ㄎ澹┱澳苊饗宰?,市場環境明顯改善,社會管理、市場監管不斷加強。

  八、工作重點

 ?。ㄒ唬┟魅酚J?。要在項目投入產出、現金流、資本回報能力進行充分的論證和研究的基礎上確定合作項目,同時必須要確定盈利模式,保證社會投資者的合理收益。

 ?。ǘ┲貧榛畹募だ朧?。對盈利能力比較弱的項目,在制定政府和社會資本合作方案時,要提供靈活的政策,確保項目有吸引力。

 ?。ㄈ┤范ㄒ歡ǖ納桃底雜煽占?。允許投資企業通過投放商業廣告或者開展各種延展業務,增加項目收益,增強項目吸引力。

 ?。ㄋ模┟魅販⑸勻輝趾Φ炔豢煽沽κ閉木戎鶉?。受地震等突發自然災害影響,合作項目現金流下降無法維持正常運轉時,政府應予以幫助。

  九、合作領域

 ?。ㄒ唬┙煌煊?。

  1.高速公路項目。新建項目由政府通過政府采購引入投資人,獨資或合資成立項目公司。公司負責項目建設,承擔項目負債,在特許經營期內自主運營、自負盈虧。收費價格實行政府定價。已建成投運項目的政府股權采取一事一議方式,通過政府采購轉讓給投資人。投資人按股比分享項目收益。行業主管部門負責監管項目建設質量、運行安全。

  2.地方鐵路項目。政府通過政府采購或競爭性磋商引入投資人,獨資或合資成立項目公司。公司負責項目建設,承擔項目負債,自主運營、自負盈虧?;踉思鄹袷敵惺諧〉鶻詡?,客運價格實行政府指導價。對起步初期有一定經營困難的項目,可適當配置土地資源以降低投資人風險,土地資源按既定的性質和用途開發。行業主管部門負責監管項目建設質量、運行安全。

  3.機場項目。政府通過公開招投標或要約引入投資人,獨資或合資成立項目公司。將機場項目捆綁進入經營性開發項目,通過土地補償招標等公開競爭方式,確定綜合開發單位,進行綜合開發。公司負責項目建設,承擔項目負債,自主運營、自負盈虧。

  4.軌道交通項目。政府通過公開招投標或要約引入投資人,獨資或合資成立項目公司。公司負責項目建設,承擔項目負債,在特許經營期內負責項目運營、享受收益。獨資項目,全部建設投資通過對價方式,由政府合理匹配上蓋物業開發、土地等資源;合資項目,政府按協議出資并合理匹配上蓋物業開發、土地等資源對價。對價資源由投資人按既定的性質和用途自主開發、自負盈虧,作為投資回報。行業主管部門負責監管項目建設和服務質量、運行安全,財政、物價部門負責核定票價,物價部門通過公開聽證適時調整執行票價。

 ?。ǘ┦姓采枋┝煊?。

  包括城鎮供水、污水處理、垃圾處理等項目。新建項目由政府通過政府采購引入投資人,獨資或合資成立項目公司。公司負責項目建設,承擔項目負債,在特許經營期內開展運營、享受收益。已建成投運項目由政府通過政府采購,引入投資人實行購買、委托、租賃運營,實行政府定價。污水垃圾處理通過財政購買服務補貼實現“保本微利”。行業主管部門負責監管項目建設質量、處理標準、運營安全。

 ?。ㄈ┩戀卣慰⒘煊?。

  政府以土地整治成本和收益率為主要條件,通過政府采購或競爭性磋商引入投資人。投資人按約出資并進行土地整治,驗收后交由國土資源部門按程序“招拍掛”出讓。政府按約支付投資人土地整治成本及收益??剎扇」煞莨凈蚴┕ぷ艸邪絞皆俗?,土地整治成本(不含融資成本)和投資人收益計入土地“招拍掛”底價。投資人按約享受有限收益,不分享土地出讓增值收益。行業主管部門負責制定整治標準,監管項目建設質量,財政、審計部門負責核定整治成本。

(四)經營性社會事業設施領域。

  包括非義務教育、非基本醫療衛生、健康、養老、體育、文化產業等項目。政府按照區域功能和城市規劃要求,編制項目布局規劃,并明確項目規模及功能標準。新建項目,以特許經營方式通過政府采購引入投資人組建項目公司,公司按規劃和功能標準投資建設并開展運營、接受監督、享受收益。對政府投資已建成投運的項目,可在不改變原有服務功能的前提下,通過政府采購引入投資人參與或受托管理。實行政府定價或政府指導價。對承擔了公共服務功能的事項,政府給予同等的財政補貼。行業主管部門負責監管項目建設質量、運營安全、服務標準和服務質量。

  十、審批監管

 ?。ㄒ唬┘憂客度謐史槳負禿顯嘉謀頸嘀乒芾?。政府和社會資本合作投融資方案應包括期限和范圍、招標或要約條件、投資人收益率和價格測算、回報來源和支付方式等重點內容。投融資方案和合約制定過程中,應引入第三方中介機構、法律顧問開展評估、參與討論,為投資決策提供參考。

 ?。ǘ┘憂肯钅可蟛檣笈芾?。既有領域項目政府和社會資本合作投融資方案按原渠道審查審批,新增領域項目按照“一事一議”方式,由有關部門審核,報同級政府審定。

 ?。ㄈ┘憂空曬汗芾?。統一制定采購流程、采購規則、監管辦法,由行政監管部門加強監督。

 ?。ㄋ模┘憂咳談偌喙?。監控成本、監管賬戶、暢通信息,監督項目建設質量和標準、運營標準和安全,確保公共產品或服務供給的質量、效率和延續性。

  十一、扶持政策

 ?。ㄒ唬┘蚧钅可蠛肆鞒?。建立項目實施方案聯評聯審機制,進一步減少審批環節,優化審批流程,提高審批效率。項目合同簽署后,可一并辦理必要的審批手續。各項目審批單位要主動加強服務對接,對項目實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。

 ?。ǘ┒嘀址絞獎U舷钅坑玫?。一是對符合劃撥用地目錄的項目,可按劃撥方式供地,劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押,土地使用權性質不變,待合同經營期滿后,連同公共設施一并移交政府。二是實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的,應依法辦理土地有償使用手續。三是不符合劃撥用地目錄的項目,以租賃方式取得土地使用權的,租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。四是以作價出資或者入股方式取得土地使用權的,應當以縣級或縣級以上人民政府作為出資人,制定作價出資或者入股方案,經同級人民政府批準后實施。

 ?。ㄈ┩晟撇撲爸С終?。一是自治區財政和各地財政設立政府和社會資本合作項目融資支持基金,吸引更多的社會資本參與政府和社會資本合作項目。二是研究制定以獎代補等措施,引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。三是落實和完善國家支持公共服務事業的稅收優惠政策,公共服務項目采取政府和社會資本合作模式的,可按規定享受相關稅收優惠政策。

 ?。ㄋ模┳齪媒鶉詵?。各級金融機構要創新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務,優化信貸評審方式,積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。一是鼓勵開發性金融機構發揮中長期貸款優勢,參與改造政府和社會資本合作項目,引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道。二是鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據等市場化方式進行融資。三是鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等。四是鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則,創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式參與項目。五是對符合條件的“走出去”項目,鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持。六是依托各類產權、股權交易市場,為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。

  十二、保障措施

 ?。ㄒ唬┘憂孔櫓斕?。自治區成立在公共服務領域推行政府和社會資本合作模式工作領導小組,下設政府和社會資本合作中心,合作中心設在自治區財政廳,負責規劃指導、政策制訂、宣傳培訓、項目篩選、信息發布、績效評價等工作。各級政府要成立工作領導小組和合作中心,做好本地政府和社會資本合作項目各項工作。

 ?。ǘ┟魅飯ぷ髦霸?。各級政府要承擔推進政府和社會資本合作模式的主體責任,負責提出合作項目實施方案,建立項目庫。各級財政部門要做好政策制定、項目評估、政府補貼核定、績效評價等工作,發展改革部門要做好合作項目的篩選、儲備、價格調整等工作,國土資源、環境?;?、住房城鄉建設、交通運輸、水利、民政、人力資源和社會保障、教育、科技、農業、商務、文化、衛生計生等行業主管部門要做好合作項目的推薦、組織實施、行業監管等工作。

 ?。ㄈ┢舳痙斷钅?。各地各部門要認真研究和梳理前期工作較為成熟的投資項目,按政府和社會資本合作模式啟動,爭取年內見效。啟動項目既可以是新建項目,也可以是存量項目。

 ?。ㄋ模┘憂顆嘌?。大力培養專業人才,加快形成政府部門、高校、企業、專業咨詢機構聯合培養人才的機制。鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度,開展業務人員培訓,建設一支高素質的專業人才隊伍。鼓勵有條件的地方整合專門力量,承擔政府和社會資本合作模式推廣職責,提高專業水平和能力。

(五)加強督導檢查。各地、各部門要進一步完善工作機制,明確工作職責,細化工作任務,認真研究梳理符合本地區和本部門實際的政府和社會資本合作項目群,建立項目庫,制定具體項目方案、推進時間表、路線圖,抓緊推進項目實施。自治區將對各地、各部門推進政府和社會資本合作工作情況進行督導檢查。

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